Depuis les années 2000, notre droit de l’urbanisme a connu une succession de réformes qui font du droit des sols actuels le domaine le plus instable qui soit sur le plan juridique, une instabilité sans aucun doute inquiétante. Avec la dernière réforme en date, il semblerait que le législateur ait eu pour objectif de revenir à un certain équilibre juridique tout en dynamisant l’urbanisme.
Le projet de loi portant « Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique» dit«ÉLAN»a en effet été présenté au Conseil des ministres du 4 avril 2018, puis adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 3 octobre, et le 16 du même mois par le Sénat. À l’exception des mesures dont l’application nécessite encore la publication de textes réglementaires ou dont l’entrée en vigueur a été différée, les dispositions faisant l’objet de la présente étude sont entrées en vigueur le 25 novembre écoulé, date de publication de ladite loi au Journal Officiel.
On ne peut pas dire que ce texte constitue une réforme globale et en profondeur du droit de l’urbanisme mais peut plutôt s’analyser comme une série de « biffures » et/ ou améliorations portant sur des dispositions déjà existantes.
Il s’articule autour de quatre grands objectifs que sont :
Construire davantage, mieux et à moindre coût en favorisant notamment le développement de Projets partenariaux d’aménagement entre l’État et les collectivités locales, ainsi que de Grandes opérations d’urbanisme (GOU) ; en contribuant également à la mobilisation du foncier, à la transformation de bureaux en logements ; à la simplification des normes et des procédures d’urbanisme ; la simplification de la construction pour l’accueil de personnes en situation de handicap ; et à l’amélioration du traitement du contentieux de l’urbanisme en renforçant par exemple la lutte contre les recours abusifs.
Faire évoluer le secteur du logement social en agissant sur la restructuration du secteur par des regroupements ou des fusions entre organismes HLM, avec en outre l’objectif de mutualiser les ressources.
Répondre aux besoins de tous et favoriser la mixité sociale par la création d’un bail mobilité dans le parc privé et l’instauration d’un mécanisme d’examen de l’occupation des logements HLM ; et par l’instauration d’un dispositif de cohabitation intergénérationnelle solidaire, en donnant un statut à l’habitat inclusif et en améliorant la prévention des expulsions ; ou encore par l’amélioration des relations entre les locataires et les bail- leurs en assurant une plus grande transparence dans l’attribution des logements sociaux.
Améliorer notre cadre de vie en revitalisant les centres villes, en luttant davantage contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil ainsi que contre l’occupation illicite de domiciles et de locaux à usage d’habitation ; en améliorant également la loi du 10 juillet 1965 régissant le statut de la copropriété, et en dynamisant le secteur du logement.
Le but n’est pas ici d’analyser chaque article de loi de manière précise mais plutôt de constituer un plan d’ensemble des changements importants qu’apporte ce texte dans l’un des grands volets de ladite loi qu’est le poste urbanisme et construction, avec notamment son article 80 (L.421-9, L.442-14, L.480-13, L.600-1-1, L.600-1-2, L.600-3, L.521-1, L.600- 5-1, L.600-5-2 nouveau, L.600-6, L.600-7, L.600-8, L.600-12, L.600- 12-1 nouveau, L.600-13, L.610-1-4° du Code de l’urbanisme), dont les dispositions visent à renforcer la sécurité juridique, à améliorer la lutte contre les recours abusifs et à faciliter la démolition de certaines constructions illégales.
L’article 80 de loi ÉLAN poursuit en effet plusieurs objectifs en matière de sécurisation d’urbanisme. Lorsque par exemple l’annulation totale ou partielle du PLU est prononcée, elle a pour effet de rendre immédiatement applicable le document d’urbanisme antérieur (L.600-12 du Code de l’urbanisme). L’article 80 crée un nouvel article L.600-12-1 qui pose le principe selon lequel, à l’occasion d’un contentieux, l’annulation ou l’illégalité d’un document d’urbanisme prononcée pour des raisons étrangères au droit des sols de la zone où a été délivrée l’autorisation d’urbanisme ne remet pas en cause la légalité de cette dernière, à condition que l’illégalité du document d’urbanisme repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. Ce raisonnement est repris concernant le permis d’aménager ; un alinéa est ajouté à l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme consacrant le maintien de l’application des règles au vu desquelles le permis d’aménager a été accordé lorsque le document d’urbanisme est postérieurement annulé, dès lors que cette annulation n’aurait pas de lien direct avec les règles d’urbanisme de la zone relative au permis d’aménager.
Cette disposition entend limi- ter la répercussion de l’illégalité du document d’urbanisme, sans remettre systématiquement en vigueur le texte antérieur dont les règles d’urbanisme risquent d’être désuètes, permettant ainsi de couper l’effet de l’illégalité du PLU lorsque cette illégalité n’a pas d’incidence sur la règlementation applicable à la zone du permis. Il faut noter que les refus de per- mis de construire et l’opposition à déclaration préalable ne sont pas concernés par cette souplesse ; ainsi l’annulation ou l’illégalité du document d’urbanisme entraînera systématiquement leur annulation.
La possibilité de demander la régularisation devant le juge administratif est par ailleurs étendue aux déclarations préalables. Elle est possible même après achèvement des travaux. Le pouvoir du juge de sursoir à statuer pendant la régularisation est créé pour la déclaration préalable. Cette possibilité sera particulièrement sollicitée puisque le refus du juge de faire droit à une demande d’annulation partielle ou de sursis à statuer doit désormais être motivé. Les articles L.600-5 et L.600-5-1 du Code de l’urbanisme précisent les modalités de ces modifications.
De plus, la loi ÉLAN insère l’article L.600-5-2 permettant d’éviter la multiplication des instances : les permis de construire modificatifs délivrés au cours d’une instance ne peuvent être contestés que dans le cadre de l’instance contre le permis initial. En effet, une fois le permis modificatif délivré et communiqué aux parties, il doit être directement examiné à l’occasion du recours initial, évitant ainsi les recours en cascade. Enfin, la modification de l’article L.610-1 sécurise le constructeur ayant construit conformément à son autorisation. Ce dernier ne peut être poursuivi que si les travaux ne sont pas conformes à l’autorisation délivrée, sauf en cas de fraude.
Afin de lutter contre les recours abusifs, l’article dont s’agit prévoit de limiter dans le temps la possibilité de former un référé-suspension au même délai que celui applicable à la cristallisation des moyens. Un alinéa est ajouté en ce sens au début de l’article L.600-3 du Code de l’urbanisme. La cristallisation des moyens permet au juge de fixer une date au-delà de laquelle les moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués, et cristalliser ainsi le débat. En conséquence, un recours en matière d’urbanisme ne peut plus être assorti d’un référé- suspension que jusqu’à la fin du deuxième mois après la production du premier mémoire en défense. De plus, il étend les dispositions de l’article L.600-1-2 du Code de l’urbanisme à toutes les décisions relatives à l’utilisation ou l’occupation des sols et exclut désormais les nuisances de chantier dans l’appréciation de l’intérêt à agir : il s’agit de regarder si c’est le projet en lui-même qui affecte la jouissance du requérant et non plus les travaux qui sont par définition temporaires.
Pour faciliter les condamnations pécuniaires relatives aux recours abusifs, l’article L.600-7 ne fait plus référence au caractère excessif du dommage subi par le requérant, et se réfère désormais non plus à des conditions qui « excèdent la défense des intérêts légitimes » du requérant mais à un « comportement abusif ».
Concernant enfin l’aptitude à démolir certaines constructions illégales, le préfet ne pouvait auparavant demander au juge judiciaire la démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire qu’à deux conditions : d’une part, le permis devait avoir été annulé par le juge administratif ; d’autre part, le permis devait porter sur une zone protégée (L.780-13 du Code de l’urbanisme), par exemple, les cœurs des parcs nationaux.
L’article 80 de la loi ÉLAN étend l’exercice de cette action en démolition aux espaces non protégés. Les articles L.600-6 et L.480-13 du Code de l’urbanisme sont modifiés en ce sens. Les modalités de la prescription de dix ans sont précisées pour les constructions réalisées sans permis de construire. Ainsi, l’irrégularité d’une construction initiale réalisée sans permis de construire ne peut fonder le refus d’une demande d’autorisation d’urbanisme que si le permis de construire était requis pour la première construction (L.421-9 du Code de l’urbanisme).
Nicolas INGUERE, Notaire à Bordeaux
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