Nous sommes entrés depuis maintenant presque un an dans une période marquée par une métamorphose à marche forcée des modes de vente des biens de grande consommation. Qu’il s’agisse d’une conséquence des enjeux liés à la situation sanitaire du pays, ou de réorganisations des modes de distribution liés au défis environnementaux et de redynamisation des centres urbains, il est fort à parier que des mouvements de cessions, acquisitions ou transformation des surfaces commerciales vont apparaître dans les prochains mois. Il nous paraît donc utile de dresser le panorama actuel des autorisations d’exploitation commerciale, dont le régime a été fortement impacté dans la décennie passée, par deux réformes introduites par (i) la loi dite Pinel du 18 juin 2014 et (ii) plus récemment par la loi dite ELAN du 23 novembre 2018.
QUEL EST L’OBJECTIF POURSUIVI EN ENCADRANT LA CRÉATION DE SURFACES DE VENTE ?
Face au développement anarchique de la grande distribution sur des surfaces de plus en plus importantes dans les années 1970, le législateur a souhaité encadrer leur développement au moyen de la loi dite Royer du 27 décembre 1973, et confier à divers acteurs locaux et nationaux le soin de valider les projets de développe- ment commerciaux en amont.
Aujourd’hui, les critères permettant d’apprécier la valeur ajoutée pour un territoire de l’installation d’une surface commerciale importante se sont multipliés. Sont matière de transports publics que d’infrastructures routières) du site choisi pour l’implantation. Les concepts novateurs sont aussi encouragés. Le dispositif permet également un contrôle sur la durée : le développement est maitrisé sur toute la durée de vie du projet, avec des obligations en termes de démantèlement des installations commerciales à la fin de leur exploitation.
DANS QUELLES HYPOTHÈSES DOIT-ON SOLLICITER UNE AUTORISATION D’EXPLOITATION COMMERCIALE ?
Une autorisation d’exploitation commerciale est nécessaire en vue de la création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2, ou de l’extension d’une surface de vente préexistante amenant à dépasser ce seuil. Elle est également requise en cas de changement de secteur d’activité d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2 lorsque le commerce est à prédominance alimentaire, ou supérieure à 2 000 m2 pour les changements affectant les autres commerces. Sont par ailleurs concernés les regroupements de surfaces de vente préexistantes si elles aboutissent à un dépassement du seuil de 1 000 m2 pour les surfaces à prédominance alimentaire et 2 500 m2 pour les autres surfaces de vente.
La surface de vente s’entend comme la superficie des espaces couverts et non couverts affectés à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats, à l’exposition des marchandises proposées à la vente, au paiement des marchandises, et à la circulation du personnel pour présenter les marchandises à la vente. À ces saisies obligatoires de la commission départementale d’aménagement commercial vient s’ajouter une possibilité de saisie de cet organe par un élu local pour avis sur un projet compris entre 300 m2 et 1 000 m2, dans les communes de moins de 20 000 habitants uniquement.
Une expérimentation était également en cours à Paris jusqu’à la fin de l’année 2020 afin d’abaisser le seuil à 400 m2. Enfin, la loi ELAN du 23 novembre 2018 a créé la possibilité d’instaurer des zones en centre-ville dites « d’opération de revitalisation du territoire » (ORT) au sein desquelles les créations de surfaces commerciales ne feront pas l’objet d’une autorisation, et ce dans le but d’encourager le développement économique des zones concernées. Les zones d’aménagement concerté (ZAC) de centres urbains sont également hors dispositif, afin de ne pas compromettre l’opération d’aménagement dans ses orientations.
LES SURFACES DE VENTE SONT-ELLES LES SEULES CONCERNÉES PAR CETTE OBLIGATION D’AUTORISATION ?
Depuis le 27 mars 2014, les créations ou extensions de « drives », ou « point de retrait auto/express » sont soumises à autorisation dans tous les cas, sauf à ce qu’ils aient été autorisés par un permis de construire ou une déclaration préalable antérieure à cette date. Les « drives » des enseignes de restauration rapide ne sont cependant pas concernés.
Existe-t-il des activités qui échappent à l’obligation d’obtention de ces autorisations ?
Ne sont pas concernées par les autorisations d’exploitation les activités de pharmacie, les commerces de véhicules, les stations de distribution de carburant ainsi que les halles et marchés établis sur des dépendances du domaine public. Les commerces des aéro- ports et des gares sont également exclus du dispositif dans certains cas. Les cinémas font aussi l’objet d’un traitement particulier par le code du cinéma et de l’image animée. Il en va de même des surfaces affectées au négoce, qui n’accueillent pas le grand public des consommateurs mais des professionnels.
Quand doit-on introduire la demande d’autorisation ?
Deux hypothèses sont à retenir pour l’introduction de la demande :
– Si la création ou la modification de la surface de vente intervient dans le cadre d’une opération nécessitant l’obtention d’un permis de construire, c’est l’arrêté de permis de construire qui vaut autorisation d’exploitation commerciale. La commission départementale rendra un avis dans le cadre de l’instruction du permis. L’instruction de la demande de permis s’en voit allongée de deux mois (voire cinq mois en cas de recours, ou d’auto-saisine devant la commission nationale). Il est donc nécessaire de prendre en compte le délai supplémentaire dans le projet d’installation ou de construction, et d’en tirer les conséquences dès l’avant- contrat en cas de vente par exemple.
– Si la création ou la modification de la surface de vente ne nécessite pas de travaux, l’autorisation sera délivrée directement par la commission départementale d’aménagement commercial préalablement à l’ouverture du commerce concerné.
La commission dispose d’un délai d’instruction de deux mois pour se prononcer à compter du dépôt d’un dossier complet par le demandeur. L’autorisation mentionne la surface de vente autorisée, ou l’emprise au sol de la piste de ravitaillement en ce qui concerne les « drive ». Elle précise également la superficie des emplacements de stationnement autorisés dans le cadre de la création de la surface de vente. Le législateur a réduit le ratio de surface d’emplacements de stationnement à 75 % de la surface de plancher des bâtiments affectés à usage de commerce, hors emplacements réservés aux véhicules dits « propres ». Dans tous les cas, il conviendra d’obtenir préalablement à la mise en œuvre du projet toutes les confirmations d’absences de recours nécessaires.
QUEL EST L’ORGANE COMPÉTENT POUR DÉLIVRER L’AUTORISATION ?
Qu’il s’agisse d’un avis dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire ou d’une décision hors travaux, c’est la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) qui se prononce. Elle est composée de personnalités qualifiées et d’élus désignés par le Préfet. Il existe également une commission nationale (CNAC) compétente pour les très grands projets (supérieurs à 20 000m2) via une autosaisine, ou pour les recours dans certaines hypothèses.
QUELS RECOURS SONT POSSIBLES À L’ENCONTRE DE LA DÉCISION DE LA COMMISSION ?
Les recours à l’encontre des décisions de la CDAC sont recevables en ce qui concerne le demandeur pendant une durée d’un mois à compter de la réception de la notification qui lui est adressée ou dans le mois de la publication de la décision en ce qui concerne les tiers, à condition d’être un professionnel dont l’activité se situe dans la zone concernée par le projet et est susceptible d’être impactée par celui-ci. La CNAC dispose d’un délai de quatre mois pour confirmer ou infirmer la décision prise par la CDAC.
Elle ne peut émettre qu’une décision d’approbation ou de refus de la totalité du projet. Son silence pendant cette période vaut confirmation de la décision de la CDAC. Le recours auprès de la CNAC est le préalable à un recours devant la juridiction administrative. Ce préalable ne concerne cependant pas les personnes pouvant former un recours devant la CNAC (pétitionnaire, maire de la commune, membres de la CDAC, professionnels impactés).
Ce recours dit « contentieux » est possible devant la cour administrative d’appel pendant une durée de deux mois. Le demandeur doit justifier d’un intérêt à agir et les recours abusifs sont sanctionnés. En dernier recours, l’affaire peut être portée devant le Conseil d’État.
QUELLE EST LA DURÉE DE VALIDITÉ DE L’AUTORISATION DÉLIVRÉE ?
La durée de validité de l’autorisation dépend de la sur- face autorisée quand il s’agit d’une autorisation com- prise dans un permis de construire. Elle est de trois ans pour les projets dont la surface est inférieure ou égale à 2 500 m2, cinq ans pour les projets comprenant entre 2 500 et 6 000 m2 et sept ans pour les projets d’une surface supérieure à 6 000 m2. En ce qui concerne les autorisations hors du cadre d’un permis de construire, elles sont valables trois ans. On le voit, le législateur encadre de plus en plus et sur la base de critères de plus en plus nombreux la création de ces surfaces qui font le tissu économique de nos villes et de leurs périphéries. Il est donc indispensable d’avoir une vision d’ensemble du projet avant de le soumettre l’approbation de la commission prévue à cet effet, et plus généralement dès avant la signature de tout avant-contrat afin d’adapter les délais de réalisation à ces exigences commerciales. L’acquisition d’un ensemble commercial nécessitera avant toute chose un audit approfondi des autorisations commerciales délivrées par votre notaire, la sanction du non-respect de cette réglementation pouvant aller jusqu’à la fermeture de la surface commerciale non autorisée.
Par Me Pierre-Yves FAUCONNIER, notaire à Bordeaux
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